Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Algemeen

Het weerstandsvermogen is het vermogen van de gemeente om financiële tegenvallers op te kunnen vangen en haar taken te kunnen voortzetten. Het is immers van belang te kunnen beschikken over voldoende weerstandsvermogen, zowel in structurele als incidentele zin, om tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit direct ten koste gaat van het gemeentelijke beleid en de kwaliteit van de bedrijfsvoering.

In de paragrafen weerstandsvermogen van de begroting en de rekening wordt inzicht gegeven in de omvang, de dekking en de beheersing van de risico’s waarmee de gemeente kan worden geconfronteerd. Dit geeft aan hoe robuust de financiële positie is en gaat in op de vraag hoe financiële risico’s opgevangen kunnen worden. Voor het beoordelen van deze robuustheid is inzicht nodig in de omvang en achtergronden van de risico’s die de gemeente loopt en de aanwezige weerstandscapaciteit voor de dekking van deze risico’s.

Onder een risico wordt verstaan: een niet door de gemeente te beïnvloeden gebeurtenis, onvoorspelbaar en onafwendbaar indien deze zich voordoet, met veelal financiële of materiële gevolgen die niet specifiek af te dekken zijn. Het kenmerk van een risico is dat het onafwendbaar is en dat er geen keuzemogelijkheden zijn. De gemeente kan zich soms indekken tegen risico’s, bijvoorbeeld door verzekeringen af te sluiten. In het kader van het weerstandsvermogen gaat het dus om die resterende risico’s, die niet in de exploitatie of op andere wijze zijn op te vangen.

Afhankelijk van de verhouding tussen risico’s en weerstandscapaciteit, kan worden besloten de beschikbare middelen voor het opvangen van risico’s te verhogen of te verlagen. Ook kunnen op basis van dit inzicht maatregelen worden genomen om risico’s te beperken.

Onderwerpen

De weerstandscapaciteit bestaat uit de financiële middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten, die zich onverwachts kunnen voordoen en die van substantiële aard zijn, te kunnen dekken. Dit kunnen zowel incidentele als structurele middelen zijn: de reserves, de (onbenutte) belastingcapaciteit en de post voor onvoorziene uitgaven. De samenstelling van de weerstandscapaciteit per 1 januari 2017 staat in tabel 1.

Weerstandscapaciteit per 1-1-2017	Soort	Bedrag
a. Algemene reserve met bufferfunctie	Incidenteel	7.407
b. Algemene reserve vrij besteedbaar	Incidenteel	47.520
c. Ruimte op de begroting/onvoorzien	Incidenteel	110
d. Ruimte op de begroting/onvoorzien	Structureel	60
Totaal		55.097
Bedragen x € 1.000

De algemene reserve met bufferfunctie is vooral bestemd voor het opvangen van financiële gevolgen van calamiteiten en risico’s. De algemene reserve vrij besteedbaar is ook onderdeel van de weerstandscapaciteit. De post voor onvoorziene uitgaven bestaat uit een structureel en incidenteel deel en is bestemd voor de dekking van onvoorziene, onontkoombare en on-uitstelbare exploitatielasten.

Het weerstandsvermogen is de verhouding tussen de ongedekte financiële risico’s en de financiële weerstandscapaciteit om deze risico’s op te kunnen opvangen. Het gaat om de mate waarin de gemeente in staat is financiële middelen vrij te maken en maatregelen te nemen om incidentele en structurele financiële tegenvallers op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van het bestaande beleid en de gemeentelijke dienstverlening. Naarmate risico’s beter kunnen worden afgedekt en opgevangen, is sprake van een groter weerstandsvermogen. Om een waardeoordeel te kunnen geven over het weerstandsvermogen is het noodzakelijk dat het wordt afgezet tegen een norm.

Een algemeen gehanteerde norm bij gemeenten is een waarderingstabel opgesteld door het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (NAR) in samenwerking met de Universiteit van Utrecht (zie de tabel).

Ratio waardering weerstandsvermogen	Betekenis
> 2,0	Uitstekend
1,4 – 2,0	Ruim voldoende
1,0 – 1,4	Voldoende
0,8 – 1,0	Matig
0,6 – 0,8	Onvoldoende
< 0,6	Ruim onvoldoende

In deze tabel wordt in de vorm van een ratio een oordeel gegeven over het weerstandsvermogen. Deze ratio wordt berekend door de beschikbare weerstandscapaciteit te delen door het risicoprofiel.

De ratio’s voor de jaren 2015, 2016 en 2017 zijn als volgt berekend:

Ratio	Rekening 2015	Begroting 2016	Begroting 2017
1. Risicoprofiel	13.300	9.660	9.605
2. Weerstandscapaciteit	37.270	41.589	55.097
3. Ratio (verhouding tussen 1 en 2)	2,80	4,31	5,74
4. Ruimte (verschil tussen 1 en 2)	23.970	31.929	45.492
Bedragen x € 1.000

Uit de tabel blijkt dat de weerstandscapaciteit en het weerstandsvermogen, gemeten aan de algemene norm van de NAR, in 2017 is verbeterd en uitstekend te noemen is.

Mede voor de beoordeling van het weerstandsvermogen wordt bij het opstellen van de gemeentelijke jaarrekening door middel van een stresstest de financiële gevolgen van verschillende exogene schokken onderzocht. De exogene schokken betreffen scenario’s van een financiële crisis (stijging rente en inflatie), een sociaaleconomische crisis (economische krimp en stijging werkloosheid), een vastgoedcrisis, een humanitaire ramp en een omvangrijke rijks-bezuiniging. Er zijn extreme, maar plausibele scenario’s voor deze exogene schokken gehanteerd.

Het model van de stresstest is door SEO Economisch Onderzoek gebouwd op basis van de financiële verslaglegging c.q. jaarrekening van Leidschendam-Voorburg. In het model wordt een kwantitatieve relatie gelegd tussen de variabelen waarin de exogene schokken zich uiten, en de verschillende posten in de baten- en lastenrekening en de balans van de gemeente, die door die schokken worden beïnvloed. Het model is flexibel opgezet zodat ook de effecten van zwaardere en minder zware scenario’s, en de effecten van verschillende combinaties van schokken kunnen worden berekend. Ook worden de financiële effecten berekend van gebeurtenissen die mogelijk samenhangen met de onderzochte schokken, zoals aanspraken op de garantiestellingen die de gemeente heeft afgegeven.

Stresstest	2017	2018	2019	2020	Gemiddeld per jaar
Financiële crisis:
Lange rente	-2.050	-3.870	-3.990	-3.990	-3.475
Inflatie	431	871	1.371	1.499	1.043
Economische crisis:
Economische groei	-504	-615	-703	-734	-639
Werkloosheid	-1.869	-4.714	-7.635	-8.489	-5.677
Vastgoedcrisis:
incl. kostendaling grexen	339	-165	-3.480	-3.736	-1.761
excl. kostendaling grexen	46	-11	-382	-405	-188
Rijksbezuinigingen	-1.440	-2.820	-4.140	-5.460	-3.465
Humanitaire ramp	-14.500	-14.500	-14.000	-13.500	-14.125
(bedragen x € 1.000)

Leidschendam-Voorburg heeft relatief veel vermogen belegd in vaste activa. Indien de gemeente de financiële wendbaarheid zou willen vergroten ten einde risico’s van exogene schokken verder af te dekken, dan is een aantal financiële maatregelen voor handen. Eén daarvan is het verkopen van ons aandelenbezit, onderdeel van de gemeentelijke stille reserves.

De waarde van het gemeentelijk aandelenbezit wordt op basis van het eigen vermogen van de betreffende bedrijven geschat op in totaal circa € 192 miljoen (Eneco € 156 miljoen, Dunea € 11 miljoen en BNG € 15 miljoen). De marktwaarde van de aandelen is onbekend omdat de drijven niet beursgenoteerd zijn. De verkoop van de aandelen is beperkt tot de medeaandeelhouders. Eneco en de BNG keren in tegenstelling tot Dunea een deel van de winst uit in dividend.

Weerstandsvermogen en risicobeheersing
Risicobeheersing
Binnen de organisatie worden risico’s van processen regelmatig geïnventariseerd en daar waar noodzakelijk worden beheersmaatregelen getroffen. Ook voor wat betreft projectbeheersing wordt met risicoanalyses gewerkt. Ook in dit kader worden de belangrijkste risico’s door het nemen van adequate maatregelen beperkt.

In onderstaande tabel zijn de belangrijkste risico’s met een omvang vanaf circa € 500.000 gekwantificeerd, waarbij door een inschatting van de kans dat de gebeurtenis zou kunnen optreden het risicoprofiel ontstaat. Overigens kunnen de opgenomen bedragen suggereren dat de risico’s zich in die mate gaan voordoen. Er is echter sprake van inschattingen en de uitkomsten van een kansberekening. De werkelijke uitkomsten zullen hier hoogstwaarschijnlijk in alle gevallen van afwijken.

Omschrijving	Maximale omvang	Kans			Gemiddelde omvang	Risicoprofiel
		10%	30%	70%		kans x gemiddelde omvang
1. Gemeenschappelijke regelingen:
a. DSW	500			X	250	175
2. Openeinderegelingen:
a. BUIG	1.700			X	850	595
b. Wmo	500	X			250	25
c. Decentralisaties Sociaal domein (3D’s)	3.000		X		1.500	450
3. Grondexploitatie Duivenvoordecorridor				Monte Carlo simulatie		6.400
4. Algemene uitkering Gemeentefonds	5.000		X		2.500	750
5. Overige:
a. Bodemsaneringen	5.000		X		2.500	750
b. Dividend Eneco	500		X		250	75
c. Bediening Sijtwendebrug	1.100			X	550	385
Totaal						9.605
(bedragen x € 1.000)

Hieronder wordt nader op de risico’s ingegaan.

1. Gemeenschappelijke regelingen.
Dienst Sociale Werkvoorziening Rijswijk en Omstreken (DSW)

De deelnemende gemeenten aan de DSW zijn genoodzaakt tot een herstructurering van de DSW om de (toekomstige) tekorten te beperken dan wel weg te nemen. De komende jaren is de omvang van de bijdrage van onze gemeente aan de DSW, bestaande uit een bijdrage in de herstructurering en een bijdrage in het exploitatietekort uiterst onzeker. Dit hangt sterk af van economische ontwikkelingen en het succes van de herstructurering. Indien de herstructurering van de DSW in het geheel geen resultaat oplevert voorspelt het herstructureringsplan een exploitatietekort dat structureel zal oplopen tot € 3,5 mln. Dit is € 2,5 mln. meer dan het exploitatietekort van € 1 mln. waarmee in de (meerjaren)begroting van de DSW rekening is gehouden. Het aandeel van gemeente Leidschendam-Voorburg bedraagt 21%. Wat neer zou komen op afgerond € 500.000. Gegeven de huidige economische onzekerheden dient dit risico als hoog te worden gekwalificeerd (70%).
In 2015 is gestart met het opstellen van een herstructureringsplan t/m 2018 en het in beeld gaan brengen van toekomstscenario’s voor na 2018.

2. Open einderegelingen
a. Wet BUIG bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten (BUIG)

Personen die recht hebben op een uitkering voor inkomensvoorzieningen dienen deze te ontvangen, ongeacht of het budget toereikend is. De huidige economische ontwikkelingen kunnen leiden tot een forse toeloop op de uitkeringsregelingen. Daarnaast is het rijksbudget voor de BUIG met onzekerheden omgeven. Het rijk stelt voor alle gemeenten samen een toereikend macrobudget vast. Ontwikkelingen in het landelijke volume bijstandsgerechtigden worden daarbij door het rijk opgevangen. De gemeente loopt het risico dat de lokale ontwikkeling van het bijstandsvolume in negatieve zin afwijkt van de landelijke ontwikkeling waardoor de rijksbijdrage te kort schiet. Het rijk heeft het maximale risico dat een gemeente in een uitkeringsjaar voor de uitvoering van de BUIG loopt vanaf gemaximeerd op 7,5%.

In 2016 is het nader voorlopig budget vastgesteld op 22,7 mln. In verband met een afname van het budget in verband met de overgang van historische kosten naar het objectieve verdeelmodel en de uitkeringsuitgaven dient het risico voor de gemeente daarbij geraamd te worden op afgerond 1,7 miljoen voor 2016. Gezien de uitgaven op de BUIG in 2016, naast een afnemend rijksbudget, dient dit risico als hoog te worden gekwalificeerd (70%).

b. Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)
De voorzieningen Wmo moeten worden geleverd, ook als het budget voor het betreffende jaar niet toereikend is. De verstrekking van de voorziening is gebaseerd op een objectief indicatiesysteem met als grondslag het ICF (internationaal geclassificeerd functiebeperkingen systeem). Ook de omvang van het budget dat door het rijk beschikbaar wordt gesteld is een financieel risico. Daarnaast speelt de extra-muralisatie van de zorgzwaartepakketten. Het Rijk gaat ervanuit dat een grotere groep mensen een beroep gaan doen op ondersteuning van de gemeente.

c. Decentralisaties Sociaal Domein (3 D’s)
2015 was het eerste jaar van de decentralisaties. Op de budgetten die het rijk hiervoor heeft overgedragen is flink gekort. De gemeente heeft geprobeerd deze kortingen op te vangen met beleidswijzigingen en een integrale gebiedsgerichte aanpak van de dienstverlening.
In 2015 zijn de decentralisaties binnen het financiële kader uitgevoerd. Inzake de definitieve afwikkeling en de toekomst zijn er nog wel diverse risico’s.

Afwikkeling 2015:
Voor het jaar 2015 zijn alle kosten zo volledig mogelijk in beeld gebracht. Vooral bij de jeugdzorg zitten hierin nog diverse aspecten waardoor het risico gelopen wordt dat deze kosten nog niet volledig waren. Dit betrof:

LTA contracten; de door de VNG landelijk afgesloten contracten zijn lastig in beeld te brengen
DBC afrekeningen; de zorgaanbieders die werken met Diagnose Behandel Combinaties zijn vanuit historie niet gewend om direct/tussentijds af te rekenen
Achterstanden bij zorgleveranciers; als gevolg van de overgang hadden diverse zorgleveranciers problemen met het factureren van de geleverde zorg. Dit heeft tot achterstanden in de facturatie geleid

Naast de onzekerheden binnen de ZIN zijn er tevens onzekerheden in de PGB budgetten. Het SVB heeft te maken gehad met achterstanden en problemen met de administratie. Mede als gevolg hiervan is het mogelijk dat er voor personen meer PGB is verstrekt dan was toegekend. Deze bedragen kunnen naar verwachting teruggevorderd worden bij het rijk.
Op de afwikkeling van de eigen bedragen via het CAK wordt een positief risico gelopen.
Onzekere toekomst:
De onzekerheden voor de toekomst zijn zowel gelegen in de budgetten als de aantallen. Inzake de budgetten is er geen inzicht in de ontwikkelingen van het macrobudget. Indien er meer cliënten overgegaan zijn naar de Wet langdurige zorg dan was berekend is hier een extra uitname van het macrobudget mogelijk.
Daarnaast heeft de gemeente in 2015 extra gelden ontvangen voor de Jeugd waardoor er een positief saldo was.
De aantallen kunnen komende jaren nog oplopen. Daarbij levert vooral de instelling waarbij sprake is van voogdij een grote onzekerheid.

3. Grondexploitaties

De risico’s met betrekking tot de gemeentelijke grondexploitatie zijn beschreven in de paragraaf grondbeleid. Kortheidshalve wordt u hiernaar verwezen. In bovenstaande tabel is het risicoprofiel op contante waarde per 1-1-2017 opgenomen op basis van de herziening grondexploitatie Nieuwe Duivenvoordecorridor 2016. Dit risicoprofiel is berekend door middel van scenario analyses (Monte Carlo simulatie methode). Het risicoprofiel is bepaald met een waarschijnlijkheid van 80%. Dit wil zeggen dat het risicoprofiel in 80% van de berekende scenario's ca. € 6,4 mln. of kleiner bedraagt. Derhalve is, op basis van de uitgevoerde risicoanalyse, een risicobuffer van ca. € 6,4 mln. met een waarschijnlijkheid van 80% toereikend om de financiële risico's van de grondexploitatie op te vangen.

4. Algemene uitkering uit het Gemeentefonds
Er zijn drie risico's met betrekking tot het Gemeentefonds: het risico dat het Rijk bezuinigt op de algemene en specifieke uitkeringen uit het Gemeentefonds, het risico dat de verdeling door het Rijk wordt herzien (herverdeeleffecten), en het risico dat de bestaande verdelingsmaatstaven zich anders ontwikkelen dan geraamd (exogene ontwikkelingen).

5. Overige
a. Bodemsaneringen (RO)

Alle (potentieel) verontreinigde locaties moeten vóór 2030 zijn onderzocht en waar nodig zijn gesaneerd. Een uitzondering hierop zijn de spoedlocaties waar een humaan of verspreidingsrisico aanwezig is. Deze verontreinigde locaties moeten worden gesaneerd of er moeten maatregelen zijn genomen waardoor de risico’s worden beheerst.
In de gemeente bevinden zich anno augustus 2016 geen spoedeisende locaties. Bij dit schrijven wordt de Leidsekade en de Stompwijkseweg nog onderzocht op spoedeisendheid.
De gemeente is verantwoordelijk om de nazorg-locaties Klaverweide en Nieuwstraat te beheren en te controleren. Het rijk heeft hier in principe geen geld voor over en legt de verantwoordelijkheid bij de gemeente. Mogelijk ontvangt de gemeente in 2017 nog een bijdrage van de Provincie Zuid-Holland of het rijk. De gemeente zal hoe dan ook in de toekomst een grote bijdrage moeten verlenen inzake de (verplichte) nazorg en toekomstige vervanging van ondergrondse infrastructuur.
Andere risicovolle zaken in de nabije toekomst waarbij een bodemsanering voor rekening van de gemeente wellicht noodzakelijk is zijn: Duivenvoordecorridor, Stompwijkseweg, Dr. van Noortstraat en Herenstraat 42. Het gaat hierbij om financiële risico’s, die de beschikbare projectbudgetten overstijgen. Thans worden de toekomstige saneringskosten tussen de € 3 en € 4 miljoen geschat.
Om toekomstige risico’s op te vangen is een reserve bodemsanering gewenst.

b. Dividenduitkering Eneco

De winstgevendheid van Eneco neemt af als gevolg van de verlaging van de (gereguleerde) tarieven voor de transportkosten van elektriciteit en gas. De verplichte splitsing per februari 2017 in een transport- en een productiebedrijf kan de totale winst nadelig beïnvloeden omdat de bedrijfskosten door de splitsing stijgen.

c. Bediening Sijtwendebrug
Het betreft hier een mogelijk financieel risico waarbij het nog onzeker is in hoeverre de kosten voor de ombouw naar de op afstand bedienbare brug ten laste komen van de gemeente. Het genoemde maximale risicobedrag is een inschatting van mogelijke kosten die samen hangen met de inrichting van het totaal aan op afstand bedienbare bruggen van de provincie. Het is niet bekend of deze kosten ook daadwerkelijk in rekening gebracht gaan worden bij de gemeente. E.e.a. is afhankelijk van de nog te maken afspraken met de provincie.

Kengetal	Rekening 2015	Begroting 2016	Begroting 2017
Netto schuldquote	85	74	96
Netto schuldquote (gecorrigeerd voor verstrekte leningen)	80	69	92
Solvabiliteitsratio	45	43	35
Structurele exploitatieruimte	1,61	0,45	-2,65
Grondexploitatie	9,40	10,47	9,73
Belastingcapaciteit	95,4	96,7	95,9

Weerstandsvermogen en risicobeheersing
Toelichting kengetallen
1. Netto schuldquote & de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
De netto schuldquote geeft inzicht in het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. Omdat bij verstrekte leningen er onzekerheid kan bestaan over de terugbetaling wordt de netto schuldquote zowel inclusief als exclusief de doorgeleende gelden berekend. Des te lager deze schuldquote is des te meer eigen middelen de gemeente ter beschikking heeft. Bij een waarde onder 100 is dit goed te noemen. De VNG kwalificeert een hoogte van 100 als code oranje, vanaf 130 is dat code rood.
1. De solvabiliteitsratio
De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen. Onder de solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het balanstotaal. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de reserves en het begrotingssaldo. Des te hoger deze ratio is des te meer middelen de gemeente ter beschikking heeft om aan zijn financiële verplichtingen te voldoen De VNG bestempelt een waarde vanaf 30 als voldoende.
1. Structurele exploitatieruimte
Voor de beoordeling van het structurele en reële evenwicht in de exploitatie wordt onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele lasten. Dit kengetal wordt bepaald door het saldo van de structurele baten en lasten en het saldo van de structurele onttrekkingen en toevoegingen aan reserves te delen door de totale baten, uitgedrukt in een percentage Bij een waarde hoger dan 0 is er structurele exploitatieruimte
1. Grondexploitatie
Dit kengetal geeft weer hoe de waarde van de grond zich verhoudt tot de totale (geraamde) baten. Voor de berekening van dit kengetal worden de niet in exploitatie genomen gronden en de bouwgrond in exploitatie bij elkaar opgeteld en gedeeld door de totale baten uit de programmabegroting en uitgedrukt in een percentage. De boekwaarde van de voorraden grond is van belang, omdat deze waarde moet worden terugverdiend bij de verkoop. De accountant moet ieder jaar beoordelen of de gronden tegen een actuele waarde op de balans zijn opgenomen. De waarde van de gronden is dus circa 10% van de totale baten.
1. Belastingcapaciteit
De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk in de gemeente zich verhoudt ten opzichte van het landelijke gemiddelde. De definitie van het kengetal belastingcapaciteit is: Woonlasten meerpersoonshuishouden in jaar t (het begrotingsjaar) ten opzichte van het landelijk gemiddelde in jaar t-1 (het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar) uitgedrukt in een percentage. De ruimte die een gemeente heeft om zijn belastingen te verhogen, wordt vaak gerelateerd aan de totale woonlasten. Onder de woonlasten worden verstaan de OZB, de rioolheffing en reinigingsheffing voor een woning met gemiddelde waarde in de gemeente. Een waarde lager dan 100 geeft aan dat er nog ruimte is om de belastingen te verhogen. Het kengetal laat ook zien dat in de gemeente de woonlasten lager waren dan gemiddeld, zowel in 2015 en 2016.
Weerstandsvermogen en risicobeheersing
Beoordeling onderlinge verhouding tussen de kengetallen in relatie tot de financiële positie
De uitkomsten van de kengetallen geven aan dat de financiële positie van de gemeente goed is. De schuld is niet erg hoog en de rente en aflossingen zijn gedekt binnen de structureel sluitende meerjarenbegroting. De solvabiliteit is en blijft nog voldoende. Deze loopt in 2019 terug tot 30% en loopt vanaf 2022 weer op.. Hierdoor zal terughoudendheid betracht moeten worden met investeringen. Bij de verkoop van in exploitatie genomen gronden zal een aanzienlijk deel van de leningen die aangegaan zijn voor de financiering van de grondexploitatie afgelost kunnen worden. Daardoor verbeteren zowel de schuldquote en de solvabiliteit. De structurele exploitatie- ruimte en belastingcapaciteit kunnen eventueel nog voor dekking zorgen voor extra lasten die voortvloeien uit eventuele tegenvallers. Voor 2017 is de structurele exploitatieruimte lager dan 0 maar vanaf 2020 zal deze weer positief zijn.